Современное состояние и направление развития нормативно-правового регулирования дистанционного обучения

Нормативно-правовое обеспечение системы дистанционного обучения (ДО) будет эффективным в том случае, если оно стимулирует ее качественное и количественное развитие, соответствует основным целям ее эволюции. Приведем два примера из истории российского ДО, когда промедление с корректировкой его нормативно-правовой базы привело в дальнейшем к негативным результатам. 

1. В период популяризации ДО (2001-2004 гг.) в целях расширения области его реализации были ослаблены требования и контроль со стороны федеральных органов к организации и деятельности образовательных учреждений, использующих дистанционные образовательные технологии (ДОТ) в учебном процессе. Результат: в настоящее время действует сотни образовательных учреждений (вузов, филиалов), выпускающих специалистов низкой квалификации.

2. Повсеместное открытие представительств (период 2001-2007 гг. ), на базе которых вузами велся полнообъемный учебный процесс посредством ДОТ, в отсутствии нормативно-правового обеспечения контроля этой учебной деятельности привело к необходимости запретить ее в административном порядке в 2008 г. 
Состояние и тенденции эволюции системы ДО в количественном и качественном отношениях за последние 10-летие. Данные взяты из следующих источников:

1. Тематический доклад ОЭСР «Аналитический доклад по высшему образованию Российской Федерации», ГУ-ВШЭ, 2007.

2. Аналитический доклад «Российское образование – 2020: модель образования экономики, основанной на знаниях», ГУ-ВШЭ, 2008.

3. Аналитический доклад «Высшее образование в России»,группа независимых экспертов под рук. проф.В.Л. Глазычева.М – 2004г.

4. ЕГЭ и приём в вузы. Средний балл абитуриентов, поступивших в московские вузы Е28 по результатам ЕГЭ.— М.: ГУ — Высшая школа экономики, 2009. — 75. 

Распространенность использования ДОТ.

В течение периода 1996-2006 гг. система высшего профессионального образования (ВПО) России претерпела значительные изменения, обусловленные, в первую очередь, появлением новых вузов, филиалов и интенсивным ростом численности студентов. В аналитическом докладе по высшему образованию Российской Федерации, подготовленному ГУ -ВШЭ в 2007 году [ 1 ] , приведены следующие данные: за указанный период количество вузов увеличилось в два с половиной раза, а количество студентов - в три раза. 

Причины резкого увеличения количества студентов:

- 2001-2002 гг. – заключительные годы эксперимента по дистанционному обучению, проведенного Минобразованием России;

- в 2001 г. введены поправки в п.39 Типового положения об образовательном учреждении высшего профессионального образования (высшем учебном заведении) Российской федерации, разрешающие вузам проведение отдельных учебных занятий на материально-технической базе представительств;

- в 2003 г. приняты дополнения в Закон Российской федерации «Об образовании», позволяющие образовательным учреждениям использовать ДОТ во всех формах обучения. 
Вывод: основной прирост численности обучающих в ВПО за период 2001-2006 гг. обусловлен расширением области реализации ДО. Оценка количества обучающихся с использованием дистанционных образовательных технологий (ДОТ) в высшей школе на основании результатов, приведенных в таблице, дает численность студентов 2,5 млн. В работе [ 2 ] доля ДО в системе ВПО оценивается в 49%. Для сравнения – эта величина в странах с развитой системой ДО не превышает 35%.

Качество ДО.

Далее приведены результаты анализа состояния высшего образования, проделанного в работе [ 3 ] , которые справедливы и для системы ДО.

« Существенное расширение сети российских вузов и беспрецедентный рост числа студентов за последние 10 лет (1994-2004гг.) повлек за собой не только положительные, но и ярко выраженные отрицательные последствия. При замораживании нынешней ситуации в ряде регионов избыточность предложения на «рынке» образовательных услуг уже через два-три года привела бы к полному исчезновению конкурсного начала при приеме в вуз – с разрушительными последствиями для качества образования».

Значительное отставание в количественном и качественном отношениях ресурсного и кадрового обеспечения учебного процесса от численного роста контингента обучающихся 
 « Несоответствие между номенклатурой дипломов , где экономисты и менеджеры представлены с неоправданной частотой, и реальным спросом со стороны производства, услуг и сферы управления» (что приводит к оттоку работников из производственной сферы в управленческую и обслуживающую сферы, колоссальный дефицит профессиональных рабочих, техников, инженеров). Анализ результатов прошлогоднего приема в московские вузы «зафиксировал кризис инженерного и технологического образования: до 50% приема по соответствующим направлениям - это школьные троечники по математике и физике, то есть люди, которые с большой вероятностью не смогут освоить соответствующих профессиональных компетенций» [ 4 ] , причем основной причиной таких результатов приема является отсутствие конкурса на технические образовательные программы. Известный бизнесмен Прохоров на одном из совместных совещаний высших администраторов и предпринимателей страны так оценил результаты деятельности высшей школы: половина выпускников вузов – это «мусор» не пригодный к использованию в экономике. 
«В сторону снижения качества обучения работает и весьма специфическая типология непосредственных «потребителей» высшего образования. Первую , наиболее многочисленную группу, по единодушному мнению экспертов, составляют те, кто приобретает социальный статус, обозначенный государственным дипломом, как основание для карьеры. Вторую , менее многочисленную группу образуют те, кто нацелен на приобретение бренда (скажем, МГУ) в дополнение к государственному диплому. Третью , малочисленную группу составляют те, кем движет тяга к знаниям как таковая, Четвертую , растущую группу составляют те, кто нацелен на получение квалификации – способности осуществлять специализированные пакеты операций. Только последняя группа реально способна оказывать давление на «рынок» образовательных услуг, заставляя его поставщиков наращивать качество.» 

Перечисленные выше факторы и тенденции работают на понижение качества ДО. Поэтому при существующей широкой практике использования ДОТ повышение качества ДО следует признать не просто одной из основных целей, а наиглавнейшей целью его развития.

Можно выделить два подхода к решению задачи повышения качества в системе ДО:

- уменьшение количества обучающихся (образовательных учреждений),

- непосредственное повышение качества в образовательных учреждениях.

Поскольку первый подход, реализуемый посредством административных мер, существенно проще, «необходимость сокращения числа студентов вузов представляется очевидной, хотя при этом также очевидна непопулярность такой меры у населения в городах любого размера и на селе, не говоря уже об администрации вузов и корпусе преподавателей» . . 
Возможны два варианта сокращения количества студенческих мест:

- аннулирование лицензии у вузов, которые в принципе не могут обеспечить выполнение необходимых условий для реализации учебного процесса;

- сокращение приема у вузов, которые для имеющегося ресурсного и кадрового обеспечения обучают слишком много студентов, чтобы гарантировать им предоставление образовательных услуг высокого качества.

Действующая нормативно-правовая база

 Недостатки нормативных правовых документов (НПД), регулирующих реализацию образовательных программ ВПО:

Общий недостаток : отсутствие в них стимулирующих моментов использования и развития в образовательной деятельности ИКТ, тем более элементов электронного обучения.

Примеры: - ФГОС, п.материально-техническое обеспечение учебного процесса, - основные аккредитационные показатели (п. об использовании ИКТ есть только в аккредитационном модуле) 

Нормативно – правовое обеспечение, регламентирующее использование ДОТ в учебном процессе.

Закон Российской Федерации «Об образовании», поправки, связанные с введением ДОТ от 10.01.2003 № 11-ФЗ. П.5 ст.32 «…Образовательное учреждение вправе использовать дистанционные образовательные технологии при всех формах получения образования в порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования»; П.9 ст.33 «…Особенности предмета и содержания экспертизы, проводимой в отношении образовательных учреждений, использующих дистанционные образовательные технологии для реализации образовательных программ частично или в полном объеме, устанавливаются федеральным (центральным) государственным органом управления образованием, если иное не установлено федеральным законом;. 

Постановление Правительства Российской Федерации от 31.03.2009 N 277 «Об утверждении Положения о лицензировании образовательной деятельности». ж)…Соискатель лицензии, имеющий намерение реализовывать образовательные программы с использованием частично или в полном объеме дистанционных образовательных технологий, представляет сведения и копии документов, подтверждающих наличие соответствующего методического и ресурсного обеспечения, заменяющего частично или в полном объеме традиционные образовательные ресурсы». Постановление Правительства Российской Федерации от 14.02.2008 N 71 «Об утверждении Типового положения об образовательном учреждении высшего профессионального образования (высшем учебном заведении) Российской Федерации». «Порядок использования дистанционных образовательных технологий», утвержденный приказом Минобрнауки России от 06.05.2005 № 137 (зарегистрирован в Минюсте России 02.08.2005 рег.№ 6862). 

Недостатки:

1. Отсутствие конкретной регламентации (требования, необходимые условия) реализации учебного процесса с использованием ДОТ. Практически 5 лет образовательные учреждения, использующие ДОТ при реализации образовательных программ, находятся вне правового поля, поскольку формально нарушают лицензионные требования, соответствующие традиционному обучению.

2. Система действующих аккредитационных показателей не учитывает специфику вузов, реализующих образовательные программы с использованием ДОТ. Отсутствие регламентирующих НПД негативно сказывается на качестве ДО одних вузов и не позволяет легально использовать ДОТ другим. Есть обоснованная надежда на то, что в предстоящем эксперименте по распределенному и трансграничному образованию удастся создать необходимые НПД для эффективного регулирования и совершенствования ДО. 

Распоряжение Правительства Российской Федерации от 5 марта 2010 г. N 297-р г. Москва "О мероприятиях по совершенствованию контрольно-надзорных функций и оптимизации предоставления государственных услуг в сфере образования" Опубликовано 17 марта 2010 г. Вступает в силу: 25 марта 2010 г.

Пункт 1:

-ввести бессрочную лицензию на право ведения образовательной деятельности; -сократить сроки проведения лицензирования образовательной деятельности и государственной аккредитации образовательных учреждений и научных организаций в 2 раза (соответственно с 90 до 45 и с 210 до 105 дней);

-сократить перечень документов, представляемых заявителем для получения лицензии на право ведения образовательной деятельности и для выдачи свидетельства о государственной аккредитации;

-исключить необходимость проведения экспертизы при лицензировании образовательной деятельности и подтверждении документов об образовании, ученых степенях и ученых званиях; 

План мероприятий по совершенствованию контрольно-надзорных функций и оптимизации предоставления государственных услуг в сфере образования, утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 5 марта 2010 г. № 297-р 1. Проект федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием контрольно-надзорных функций и оптимизацией предоставления государственных услуг в сфере образования». … Обеспечение регламентации лицензионного контроля, обеспечивающей повышение эффективности контрольных мероприятий, в том числе установление обязательности проведения проверки лицензиатов через 1 год после предоставления первой лицензии. Усиление административной ответственности лицензиатов за нарушение лицензионных требований. 
 

Проект документа: постановление Правительства Российской Федерации «Об утверждении Положения о лицензировании образовательной деятельности» (новая редакция) ... Обеспечение нормативной правовой регламентации механизмов и процедур лицензирования образовательной деятельности с учетом изменений, внесенных в законодательство Российской Федерации в области образования, в том числе в части: сокращения срока лицензирования образовательной деятельности в 2 раза (с 90 до 45 дней) за счет исключения экспертизы, уменьшения сроков подготовки приказов, уведомлений, оформления лицензии; сокращения перечня документов, представляемых соискателем лицензии (лицензиатом) для получения и переоформления лицензии, за счет исключения из комплекта документов сведений о кадровом обеспечении образовательного процесса, учебных планов, заключений органов государственного санитарно-эпидемиологического надзора, государственного пожарного надзора, Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации;

Первые комментарии к распоряжению Правительства Российской Федерации от 5 марта 2010 г. № 297-р . Опрошенные GZT.RU представители российских вузов находят только один положительный момент в решении правительства: уменьшатся бумажная волокита и бюрократия. В руководстве одного из региональных государственных вузов GZT.RU на условиях анонимности заявили, что «отмена регулярного лицензирования — давно назревшее решение. Для вузов это снижение бессмысленной бумажной нагрузки, для министерства — существенная экономия бюджетных денег на все эти визиты ревизоров.» 

Алексей Сурин, декан факультета госуправления МГУ «Я считаю, что система лицензирования, существующая на сегодняшний день в России, не является эффективной. И если министерство решит ввести бессрочное лицензирование — это будет несистемное решение, которое не приведет к кардинальным изменениям. Позитивным изменением будет избавление лидеров образования от бюрократических тягот при прохождении процедуры лицензирования. А негативным — увеличение числа слабых и суперслабых вузов, которые вместо сегодняшней пятилетней лицензии получат бессрочную…» 

Екатерина Добренькова, первый проректор Международной академии бизнеса и управления (негосударственный вуз). «Введение бессрочного лицензирования для вузов без первичной госаккредитации — это настоящая катастрофа, невероятная опасность для системы высшего образования. Вы только представьте себе, какой это Клондайк для всевозможных институтов, филиалов, не аккредитованных министерством, а получивших только лицензию. Они просто превращаются в фабрики по продаже дипломов… Бессрочная лицензия для них — это просто индульгенция, „окончательная бумажка“ на извлечение прибыли. Упрощение получения лицензии имеет смысл для вузов, уже зарекомендовавших себя, прошедших госаккредитацию или успешно ее подтвердивших. 

Руководитель Рособрнадзора Любовь Глебова : « Через год после получения лицензии будет проходить обязательный лицензионный контроль. Специальная комиссия приедет в вуз и посмотрит, соответствуют ли действительности все заявленные параметры: по помещению, где проходит обучение; по количеству остепененных преподавателей; по наличию учебно-методической базы. Но надо не только просто провести проверку, а добиться, чтобы она чем-то закончилась. Поэтому мы вводим ряд административных мер, которые ужесточат сегодняшнюю ситуацию . По новому закону в Административный кодекс (КОАПП) будут внесены новые штрафы, кратно увеличены уже существующие в отношении как и юридических лиц (то есть вузов), так и физических, а именно руководства и должностных лиц. Кроме того, будет утверждена обязательная приостановка (на 90 суток) действия лицензии при неисполнении выписанного комиссией предписания. Следующая мера после приостановления — аннулирование лицензии, которое будет производиться судом. И далее дисквалификация нарушителей, то есть запрет на профессию на срок до трех лет». 

Предварительные выводы:

1. Существенное упрощение процедур лицензирования и государственной аккредитации для вузов.

2. Перенос контроля за соблюдением вузом лицензионных требований на постлицензионный надзор за ним.

3. Понижение уровня контроля за соблюдением необходимых условий для реализации учебного процесса.

4. Усиление неопределенности процедуры контроля за качеством дистанционного обучения после ликвидации лицензионной экспертизы. 

Крекотень С. П.  

Современное состояние и направления развития НПР e-learning 

Оставьте свой комментарий!